Казахстан, в отличии от Грузии, находится в кризисе, который та когда-то успешно преодолела. Но, как показывают исследования, простое повторение некоторых из реформ для стран Центральной Азии не подходит.
Казахстан испытывает серьезные затруднения. В вышедшем в 2018 году глобальном рейтинге коррупции Transparency International он находится на 124 месте из 180. В 2017-2018 годах страну потрясли громкие коррупционные скандалы с участием акимов областей, министров и представителей администрации президента.
В длинном ряду постсоветских претендентов на статус «failed states» («несостоявшегося государства») есть только одна страна, которой успешно удалось очистить себя от коррупции, – Грузия.
По последним данным в рейтинге международной организации по борьбе с коррупцией Transparency International Грузия занимает 41 место из 180 – на 83 позиции выше Казахстана. Это лучшие показатели в регионе.
Вместе с тем, еще 15 лет назад Грузия была одной из самых коррумпированных стран постсоветского пространства. К примеру, в рейтинге Transparency International 2003 года Грузия занимала 124 место из 133 и делила его с Анголой, Азербайджаном, Камеруном и Таджикистаном. Казахстан тогда был на 24 пункта выше, но, как мы видим, со временем позиции изменились диаметрально.
В 2004 году после «революции роз» к власти пришел Михаил Саакашвили и запустил масштабные реформы в стране.
У истоков «грузинского чуда»
Одним из первых его шагов было приглашение в грузинское правительство крупного российского предпринимателя Кахи Бендукидзе.
Но гораздо более важным было то, что он не был связан с местными грузинскими кланами, обладал значительным личным состоянием и не рассматривал свое пребывание в правительстве Грузии как инструмент обогащения.
Президент «Центра экономической трансформации» Рамаз Герлиани считает, что у Кахи Бендукидзе все получилось также благодаря колоссальной политической поддержке.
«Успех реформ можно увидеть в цифрах. В 2007 году удвоилось количество прямых иностранных инвестиций, экономика выросла на 12%. Это хороший показатель для страны, находящейся в постсоциалистической трансформации. Этому способствовала большая работа с законодательством. Не работавшие и плохо работавшие законы были аннулированы. Многое сильно сказалось на теневой экономике – большая часть предпочла работать по закону», – говорит экономист.
Заняв пост министра экономики Бендукидзе сразу приступил к планированию и реализации весьма радикальных экономических реформ. Среди них были:
- аресты высокопоставленных чиновников (позже часть арестованных была отпущена, а часть – осуждена);
- изъятие имущества в случае, если чиновник не мог объяснить законность его приобретения;
- реформирование МВД, дорожной милиции, сфер образования и здравоохранения (популярный факт: из ГАИ в один день было уволено 15 тысяч человек);
- борьба с «ворами в законе», искоренение моды на «воровские понятия»;
- следование принципу «единого окна» – государственные услуги можно получить быстро и в одном месте;
- облегчение государственного аппарата (ликвидация многих ведомств);
- приватизация;
- налоговые реформы: снижение налогового бремени, вывод бизнеса из тени, кадровая чистка налоговой службы.
В грузинском обществе до сих пор неоднозначно относятся и к реформам, и к личностям, стоящим за этими реформами. Однако эксперты отмечают, что в целом принятые меры принесли хороший результат.
Искоренение коррупции “снизу”
С одной стороны, казахстанское правительство не скрывает, что изучало опыт Грузии и даже пыталось применить. Например, в 2018 году экс-министр МВД РК Калмуханбет Касымов говорил:
Разберемся, так ли это?
Реформа полиции в Грузии ощутимо изменила жизнь граждан. Практически всех сотрудников правоохранительных органов уволили и провели ребрендинг: создавался образ дружелюбного, готового прийти на помощь полицейского.
Эксперт по государственным закупкам в Грузии Гиорги Ломтадзе считает, что реформа дорожной полиции внесла ощутимый вклад в искоренение коррупции «снизу».
«В целом, можно сказать, что на низовом уровне нет коррупции, а если появляется, у нас есть служба государственной безопасности, которая занимается борьбой, и мелкая коррупция для них в приоритете», – отмечает Ломтадзе.
Сам подход – изменение поведения государственных служащих – повлиял и на остальные сферы жизни Грузии. Например, на работу неправительственного сектора и журналистов. Один из показателей – доступ к информации, которая служит важнейшим инструментом для борьбы с коррупцией.
«Большая часть антикоррупционной стратегии – прозрачность. Это то, чего не хватает Казахстану, где информацию от госорганов получить трудно. В Грузии это не так – мы запрашиваем массу информации от всех госорганов – об административных расходах, кто сколько тратит на бензин, премии, бонусы. И если нам интересны какие-нибудь инфраструктурные проекты мы запрашиваем сколько было потрачено, кому был отдан контракт и так далее. Если в 2011 году мы получали 30% информации, то в 2018 было где-то 92%. Зависит, конечно, от органа. Иногда нам не дают информацию и мы, конечно, судимся. У нас почти 100%-й показатель выигрышных дел», – отмечает эксперт.
Тбилиси. Photo: CABAR.asia
Как ни странно, многие из этих реформ, проводились и проводятся в Казахстане. Например, контактов с госслужащими стало меньше, инициируются некоторые изменения в налоговой политике, предпринимаются попытки изменить налоговое законодательство. Однако уровень коррупции на всех уровнях ниже не становится.
Автор проекта по исследованию второй волны приватизации в Казахстане Илья Бароховский считает, что казахстанское правительство подходит к процессу «не с того конца». Причина – наличие класса богатых чиновников, с которыми придется считаться любому реформатору, успевшему влиться в «элитную тусовку».
В качестве примера того, как нужный процесс может пойти не так, как нужно ввиду отсутствия независимого человека, эксперт приводит приватизацию. По его словам, в Грузии государственное имущество продавали крупным иностранным инвесторам, привлекая в страну зарубежный капитал. В Казахстане же госпредприятия продают чиновникам и связанным с ними лицами.
«Продают за копейки – порой 5-10% от истинной стоимости. Это не голословное утверждение. Мы провели мониторинг эффективности приватизации выставленных на торги объектов во всех областях Казахстана в рамках второй волны приватизации. Нами выявлены многочисленные случаи очень спорных и маловыгодных сделок. Зачастую новые владельцы не привлекают в страну иностранные капиталы, а напротив смотрят, как получить дополнительное финансирование из государственного бюджета», – рассказывает Бароховский.
Эксперт Рамаз Герлиани вместе с тем не считает, что приватизацию Бендукидзе провел так, как нужно. По его словам, в Грузии имущество на 1,5 триллиона долларов все еще находится в государственной собственности. Поэтому де-юре в стране рыночная экономика, но на самом деле нет, потому что главные активы экономики остаются в руках государства.
«Самый правильный процесс приватизации для нас – ваучерная приватизация, во время которой государственные активы на некоторое время передают в частную собственность. Без этого процесс приватизации заходит в тупик, потому что два других направления не подходит для нас также ввиду низкой платежеспособности населения», – считает Герлиани.
Коррупция в “верхах”
Гиорги Ломтадзе отмечает, что коррупция в Грузии существует в высших эшелонах власти, представители которой пытаются использовать систему госзакупок в своих схемах.
«Если есть какой-то чиновник, у которого есть власть и влияние, то он может заказать какой-то тендер и дать тендер компании, которой он обладает через аффилированные лица. Второй момент – тендерная документация может быть написана под определенную компанию. Но не сказал бы, что это часто бывает. Именно из-за того, что неправительственные организации мониторят тендеры, особенно большие», – говорит Ломтадзе.
По его словам, в случае чего можно подать жалобу в совет для рассмотрения жалоб и иногда это работает. В его состав входят три представителя госзакупок и три представителя неправительственных организаций. Но если голоса в совете делятся поровну, решение принимает агентство госзакупок.
В Казахстане коррупционные схемы в системе государственных закупок используются чаще. К примеру, 19 марта в отношении руководителя Управления энергетики Восточно-Казахстанской области начали досудебное расследование. Его задержали по подозрению в получении отката с тендера стоимостью 40 млн тенге (100 тысяч долларов США). Как подозревает антикоррупционное агентство, лот выиграла компания, выбранная лично чиновником.
«В Казахстане два десятилетия формировалась особая культура коррупционных отношений, когда крупные чиновники являются одновременно и крупными бизнесменами. Крупными, но неэффективными. Свои капиталы они приобретают не в силу деловой хватки, а потому что имеют доступ к государственному бюджету. Выкупая принадлежащие государству объекты на деньги, которые они заработали, получая крупные заказы от государства», – делится мнением Илья Бароховский.
Повторение не работает
В четвертом раунде мониторинга от 2016 года Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) отметила, что в Грузии наблюдаются проблемы, связанные с недостаточно добропорядочными политиками и судьями.
Митинг в Тбилиси, июнь 2019. Photo: CABAR.asia
Недовольство неидеальным правительством в июне нынешнего года вылилось в массовые митинги. Люди говорили в основном об экономических проблемах – безработице и низких доходах.
Однако Казахстан, в отличии от Грузии, находится в кризисе, который та когда-то успешно преодолела. Как показали в итоге исследования Ильи Бароховского, простое повторение некоторых из реформ Грузии Казахстану не подходит.
Он считает, что начинать нужно именно с людей, а потом уже переходить к приватизации, налоговым реформам, реформе МВД и другим мерам, которые уже были реализованы не так, как это задумывалось.
«Нам нужно провести тщательное исследование источников доходов большинства чиновников. Для этого должны быть сформированы новые, независимые от старой системы следственные органы, т.е. надо еще и следственные органы создать с нуля. На сегодняшнем этапе – это утопия», – отмечает Бароховский.
Как считают эксперты, выбор пути, по которому пойдет Казахстан, зависит от множества факторов: станут ли в Казахстане проводиться смелые реформы или умеренные, столкнется страна с потрясениями или сумеет избежать их.
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Норвегии. Мнения, озвученные в статье, не отражают позицию редакции или донора.
* Материал подготовлен в рамках летней программы стажировок журналистов аналитической платформы CABAR.asia в Тбилиси (Грузия).