В выступлении президента на последнем расширенном заседании правительства было сказано о необходимости «глубоких, возможно, радикальных реформ экономики страны». О возможных реформах в налогово-бюджетной политике Forbes.kz поговорил с известным экономистом
Мурат Рахжанович, в октябре прошлого на Forbes.kz вышли две ваши статьи о необходимых реформах в фискальной политике правительства Казахстана. Эту же тему затронул в своем выступлении президент.
- Прежде всего обратило на себя внимание поручение президента правительству проанализировать весь спектр предоставляемых налоговых преференций на предмет их эффективности и целесообразности. Как было сказано в выступлении, «только в 2018 году было предоставлено налоговых льгот на сумму 4,5 трлн тенге». Это просто невероятно большая сумма!
По этому вопросу есть две проблемы. Во-первых, проблемой нашего госбюджета является отсутствие учета налоговых льгот, которые раздало правительство отдельным «избранным» компаниям или секторам экономики. В результате из публичных источников информации общественности невозможно понять, кто получил эти льготы, насколько они эффективны, каков размер недополученных налоговых доходов бюджета.
Вторая проблема заключается в том, что до настоящего времени в Казахстане не делалось анализа экономической эффективности такого налогового субсидирования. При этом мировой опыт показывает, что в большинстве случаев подобные налоговые льготы не влияют на рост конкурентоспособности бизнеса, а прямую выгоду от этого в основном получают владельцы крупного бизнеса.
Также можно отметить, что общее снижение налогов резко увеличило ненефтяной дефицит госбюджета, что снизило долгосрочную устойчивость государственных финансов. Однако эта мера так и не дала стимула для роста частного бизнеса и диверсификации экономики, что было связано с отсутствием структурных реформ, ростом госсектора и с наличием бюджетных и налоговых стимулов, которые не улучшали, а искажали рыночные механизмы в экономике страны.
По этому поручению президента очень важно, чтобы «анализ предоставляемых налоговых преференций на предмет их эффективности и целесообразности» был детальным и объективным, и он должен быть доступен для всей общественности.
Какие еще правительственные меры помогут увеличить налоговые и прочие доходы бюджета?
- Помимо отмены неэффективных налоговых льгот и лазеек увеличение доходов госбюджета должно основываться на сбалансированных мерах по расширению налоговой базы, повышении налоговых ставок, а также на последовательной борьбе с теневой экономикой. В более долгосрочном плане необходимо проводить структурные реформы по диверсификации экономики – это касается быстрого роста ненефтяного торгуемого сектора экономики, а также резкого увеличения доли МСБ и снижения доли госкомпаний в экономике.
С точки зрения увеличения налоговых ставок можно отметить, что за счет нефтедолларов, накопленных в Нацфонде, по сравнению с развитыми странами в Казахстане достаточно низкая налоговая нагрузка. Поэтому для повышения долгосрочной устойчивости госбюджета необходимо вводить прогрессивную шкалу ИПН, а также увеличить ставку НДС.
Также я считаю, что для увеличения доходов бюджета необходимо реформировать ФНБ «Самрук-Казына». Как я писал ранее, глубокая нерентабельность госкомпаний, входящих в этот нацхолдинг, скрывается за счет прибыли от совместных предприятий и ассоциированных компаний. То есть нерентабельность фонда прячется за отличной доходностью эффективного частного бизнеса, где государство имеет лишь небольшую долю владения.
Так, согласно финансовой отчётности, в 2018 из всей консолидированной прибыли фонда 60,3% было заработано за счет компаний, главную роль в деятельности которых играет частный бизнес. В прибыль от совместных и ассоциированных компаний в размере 750 млрд тенге в 2018 году входили:один нефтяной мегапроект Казахстана - «Тенгизшевройл» (439 млрд прибыли, или 35,3% от всей прибыли ФНБ), «Мангистау Инвестментс Б.В.» (прибыль – 96 млрд), Каспийский трубопроводный консорциум (58 млрд), Казцинк (47 млрд) и так далее.
С точки зрения доходов госбюджета важно отметить, что ФНБ «Самрук-Казына» непрозрачно и неэффективно использует дивиденды, получаемые от таких ассоциированных и совместных компаний. Так, в соответствии с отчетом о движении денежных средств, начиная с 2017 нацхолдинг получил дивидендов от ассоциированных и совместных компаний (в виде денежных средств) в сумме 792,6 млрд тенге. При этом сам ФНБ за этот же период заплатил дивиденды акционеру (правительству) на сумму всего 24,6 млрд тенге.
Таким образом, громадные дивиденды, поступающие в нацхолдинг от эффективных частных компаний, не были направлены в госбюджет, а были непрозрачно использованы внутри холдинга - на поддержание очень дорогой деятельности центрального офиса фонда, а также на финансирование различных социальных и коммерческих проектов, эффективность и целесообразность которых вызывает сомнения.
Что вы предлагаете?
- Считаю важным вывести из нацхолдинга «Самрук-Казына» все совместные и ассоциированные компании, где государство не имеет контрольной доли владения, и передать их в отдельное правительственное агентство, поскольку за эффективностью и конкурентоспособностью таких компаний следят сами частные акционеры.
Необходимо, чтобы все дивиденды от совместных и ассоциированных компаний, а особенно от трех нефтяных мегапроектов поступали не в ФНБ, а в Нацфонд. Уже из Нацфонда эти деньги могут быть переданы правительству в рамках стандартной процедуры – ежегодного утверждения парламентом трансфертов из Нацфонда в госбюджет.
Такая очень важная реформа позволит решить проблемы, когда громадные доходы, поступающие в ФНБ от совместных и ассоциированных компаний, используются как фондом, так и правительством крайне неэффективно, а самое главное - крайне непрозрачно, что чревато большими коррупционными рисками.
Помимо налоговых льгот, которые снижают доходы госбюджета, глава государства также поручил рассмотреть эффективность бюджетных расходов. В частности, было предложено провести работу по исключению непродуктивных расходов как в госбюджете, так и в квазигосударственном секторе. Что вы думаете по этому поводу?
- Это очень важное поручение. Однако выступление в основном было сфокусировано на сокращении имиджевых расходов, чего, по моему мнению, недостаточно.
В Казахстане неэффективно используются государственные расходы и инвестиции, направленные на развитие экономики через различные госпрограммы. Через эти госпрограммы проходят громадные деньги, как по госбюджету, так и через квазигоссектор, Нацбанк, ЕНПФ и другие государственные фонды.
По моему мнению, от этих государственных затрат почти нулевой эффект по развитию конкурентоспособности и диверсификации экономики. Это связано с тем, что государство пытается заменить рыночные отношения и частный бизнес и сами чиновники решают, какие инвестиции могут сделать бизнес конкурентоспособным. При этом из-за высокой коррупции в стране даже потенциально конкурентоспособные государственные проекты становятся неэффективными с самого начала.
Власти несколько раз уже собирались критически проанализировать все госпрограммы на предмет их эффективности с точки зрения роста конкурентоспособности и диверсификации экономики, однако до сих пор это не произошло. Я думаю, что это связано с большой проблемой конфликта интересов. Правительство само готовило, утверждало и исполняло эти госпрограммы. Если сейчас оно же будет проводить анализ эффективности своей собственной работы, то мы вряд ли дождемся объективной оценки. Я считаю, что парламент, как независимый от правительства орган, должен нанять независимых экспертов, чтобы оценить эффективность прошлых, текущих и будущих госпрограмм.
Помимо это государство потратило просто невероятно большие средства на спасение банков. Эффективность этих расходов тоже вызывает большие сомнения.
Также необходимо улучшить функционирование накопительной пенсионной системы за счет непопулярных, но крайне необходимых решений. Сегодня пенсионные расходы ложатся тяжелым бременем на госбюджет, и правильно построенная накопительная пенсионная система может значительно снизить эту нагрузку. К сожалению, жаркая общественная дискуссия по этому поводу пошла не в ту сторону. То, что сейчас предлагается со ссылкой сингапурский опыт – это, по моему мнению, чистой воды популизм.
Какие еще поручения по фискальной политике привлекли ваше внимание?
- Меня очень порадовало поручение президента, чтобы правительство совместно с Нацбанком разработало контрцикличное бюджетное правило в Бюджетном кодексе в целях защиты от различного рода расходных инициатив. О контрциклическом использовании Нацфонда правительство говорит уже давно, однако до сих пор нет четких правил по этому поводу. Хуже того, текущие, пускай даже неполноценные правила постоянно меняются в сторону увеличения государственных расходов за счет Нацфонда и печатного станка Нацбанка.
В чем именно заключается проблема?
- Нефтяные страны используют контрциклическую фискальную политику, чтобы снизить зависимость бюджета от волатильности цен на нефть, а также чтобы накопить сбережения для помощи будущим поколениям, когда в стране закончится нефть.
Суть такой контрциклической фискальной политики заключается в том, что, когда цены на нефть высокие, правительство не увеличивает государственные расходы, а накапливает нефтедоллары в суверенном нефтяном фонде (Нацфонд в Казахстане). Таким образом, в благоприятный период власти стерилизуют экономику от избытка нефтедолларов, избегая знаменитой «голландской болезни».
С другой стороны, когда цены на нефть падают, то, в соответствии с контрциклической фискальной политикой, правительство может использовать свой нефтяной фонд для поддержания государственных расходов на прежнем или более высоком уровне для стимуляции роста экономики вне зависимости от сокращения доходов сырьевого сектора экономики. Таким образом, в кризисный период в стране - экспортере нефти сохраняется устойчивость государственных расходов и всей экономики в целом.
Как я писал ранее, к сожалению, до сегодняшнего времени власти Казахстана вместо контрциклической проводили проциклическую фискальную политику, что увеличивало риски в экономике и вредило её развитию.
А теперь давайте обсудим, какие еще меры по реформированию налогово-бюджетной политики были бы, на ваш взгляд, полезными.
- Мне очень не хватило поручения президента по резкому повышению прозрачности, полноценности и подотчетности госбюджета.
Наличие прозрачности, подотчетности, полноценности налогово-бюджетной политики является обязательным условием для перехода на новую модель развития экономики Казахстана. МВФ, Всемирный банк, ОЭСР – все они уже давно рекомендуют правительству перейти на лучшую мировую практику в этой области, однако воз и ныне там.
На сегодня государственный бюджет, утверждаемый парламентом, неполноценен и не соответствует международным стандартам отчетности. В соответствии с ними консолидированный госбюджет должен включать в себя абсолютно все государственные доходы и расходы. В частности, в него должны включаться поступления и расходование средств Нацфонда, а также государственные и квазигосударственные расходы, финансируемые Нацбанком, ЕНПФ, ГФСС и другими госфондами.
Например, финансирование спасения банков – это прямые государственные расходы, которые должны быть отражены в госбюджете и утверждены парламентом, при этом неважно, из каких источников будут идти деньги. К сегодняшнему дню спасение банков государством производилось за счет налоговых доходов бюджета, денег Нацфонда, роста государственного долга, а также за счет печатного станка Нацбанка. При этом громадные расходы на спасение банков за счет печатного станка Нацбанка не были включены в госбюджет и утверждены независимым органом - парламентом. В результате размер ненефтяного дефицита госбюджета получился заниженным, а это серьезная проблема полноценности госбюджета. Неверные цифры по дефициту могут привести к неверным экономическим решениям.
Помимо этого, вместо госбюджета за счет средств фонда «Самрук-Казына» финансируются различные государственные затраты на социальные, имиджевые и инфраструктурные проекты, которые обязаны проходить только через госбюджет. Хуже того, за счет прибыли так называемых коммерческих государственных компаний, входящих в группу, власти субсидируют цены на бензин, тарифы на электроэнергию, тарифы на железнодорожные перевозки и так далее. Такой подход в принципе неправильный, поскольку это делает госкомпании нерентабельными, что не позволяет им инвестировать в обновление и расширение критически важной инфраструктуры в базовых отраслях экономики страны.
Решить проблему достаточно легко. Помимо перехода на международные стандарты учета и отчётности государственных доходов и расходов, необходимо прекратить практику финансирования бюджетных расходов и инвестиций за счет денег квазигосударственного сектора («Самрук-Казына», «Байтерек», КазАгро, ЕНПФ и так далее), а также за счет печатного станка Нацбанка. Абсолютно все затраты, которые характеризуются как государственные расходы и инвестиции, должны идти через госбюджет и финансироваться за счет налоговых и прочих доходов бюджета или за счет государственного долга.
Источник forbes.kz